英国《金融时报》日前报道，美国《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》实施第一年宣布的重大制造业投资项目中，约有40%被推迟或暂停。

尽管备受保护主义指责，美国2022年仍推动上述两项法案生效，试图通过大量补贴促使产业回流美国。两年来，美国政府引以为傲的旗舰产业政策遭遇哪些困境？这些生发于政治操弄的所谓产业政策为何举步维艰？这些饱受争议的政策操作又产生了哪些负面影响？

政策遭遇哪些困境

2022年8月，美国《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》先后经总统拜登签署生效。前者旨在通过巨额产业补贴和遏制竞争的霸道条款，推动芯片制造“回流”美国本土；后者借抗击通胀之名，计划以包括高额补贴在内的大量激励措施，推动电动汽车和其他绿色技术在美国本土的生产和应用。

据不完全统计，两项法案预计提供超过4000亿美元的各类产业补贴。当时，不少美国媒体报道，这些政策有助于提升美国制造业竞争力，加快美国经济数字化和脱碳进程。

但是，就进度看，当时不少高调宣布的项目，如今已陷入停滞。据《金融时报》调查，两项法案生效第一年内宣布的过亿美元项目总价值约2279亿美元，其中总价值840亿美元的项目被推迟或无限期暂停，占比约40%。

举例来说，搁置的大型项目包括意大利国家电力公司在俄克拉何马州投资10亿美元的太阳能电池板工厂、LG新能源公司在亚利桑那州投资23亿美元的电池存储设施，以及美国雅保公司在南卡罗来纳州投资13亿美元的锂精炼厂。

还有一些项目推迟的消息尚未公布。半导体制造商帕迪杜斯公司去年打算将总部从纽约搬到南卡罗来纳州，投资4亿多美元开设生产线，原计划2023年第三季度投入运营，但工厂目前仍处于闲置状态。

政策因何难以推进

美国政府官员曾声称，两大法案令美国制造业发展取得全面成功，但不少项目被披露陷入困境后，美国推动制造业回流能否真正带来经济回报，受到越来越多质疑。市场状况的变化以及政策的不确定性等多重原因，更是给很多投资计划蒙上阴影。

首先是供应链不完善。彼得森国际经济研究所高级研究员加里·赫夫鲍尔对新华社记者表示，《通胀削减法案》一些项目延误，与材料、专业建筑领域合格工人短缺问题有关。在亚利桑那州，多个上亿美元项目推迟了两年。“由于劳动力和供应链的原因，每个人的成本都高于预期。”亚利桑那州卡萨格兰德市市长克雷格·麦克法兰说。

二是市场需求未达预期。受美国市场对电动汽车需求放缓影响，韩国汽车零部件制造商三起公司将其在亚拉巴马州开设电动汽车生产线的时间推迟了一到两年。

三是政策变数增加。《芯片与科学法案》资金发放缓慢以及《通胀削减法案》规则不明晰，已经让多个项目处于停滞状态。

还有一个重要因素，就是企业对美国大选变数的担忧。共和党总统候选人特朗普在竞选活动中曾表示，如果当选总统，将“终止”民主党推动的《通胀削减法案》。

政策有何负面影响

不少观察人士认为，美国以牺牲其欧洲、亚洲盟友的产业利益为代价，引发新一轮产业保护主义竞争，给全球供应链带来严重干扰。

以欧洲为例，不少企业本已因乌克兰危机升级面临高昂能源成本，经营面临困境。在《通胀削减法案》高额补贴诱惑下，这些企业将生产部门向美国迁移，进一步削弱欧洲经济的“有生力量”，加剧欧洲“去工业化”风险。

欧盟委员会2023年初发布“绿色协议产业计划”，支持欧洲清洁能源技术产业发展，缓解产业外迁压力。不过，由于各成员国之间缺乏统一、透明、高效的审批流程，大大增加欧洲企业获得资金的难度。欧盟在与美国的补贴竞争中始终处于劣势，一定程度拖累其经济增长前景。

欧盟统计局7月底发布的数据显示，今年第二季度欧元区国内生产总值（GDP）环比增长0.3%，“欧洲经济火车头”德国经济出现环比萎缩，未来欧元区经济走向仍不明朗。

在亚洲，美国的两项法案吸引了一些企业到美国投资，倒逼日本等国制定绿色产业政策，为脱碳提供财政支持。韩国《韩民族日报》在一篇评论中指责美国已成为“自由贸易破坏者”，当国际贸易原则不再符合其国家利益时，“它完全愿意放弃这些原则”。

对美国自身而言，这些保护主义政策不仅加剧通胀担忧，而且产业回流能否真正转化为经济效益和竞争优势尚不得而知。

《通胀削减法案》推出之时，200多名经济学家联名致信美国国会，认为巨额支出计划将带来通胀压力。参议院共和党领袖麦康奈尔曾表示，该法案意味着更高的税收、更贵的能源账单。赫夫鲍尔认为，虽然被称为《通胀削减法案》，但该法案释放巨大支出，实际结果是推升了美国通胀。

澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院研究员塞缪尔·哈德威克认为，因“美国优先”而拒绝更优质的外国同类产品，长期而言不利于美国强化国家安全和应对气候变化。如果越来越多国家参与补贴竞争，美国实现这些目标的成本将变得更加高昂。

新华社记者熊茂伶、徐超